[摘要]核心價值觀融入社會救助法是踐行社會主義核心價值觀的必然要求，而社會救助法與核心價值觀的高度契合性以及現(xiàn)有社會救助法規(guī)對核心價值觀的部分體現(xiàn)則為該融入提供了制度準(zhǔn)備。與此同時，核心價值觀融入社會救助法依然面臨價值觀倫理性的法律規(guī)范轉(zhuǎn)化困境、價值觀一般性的特殊機(jī)制保障困境以及價值觀沖突性的法律技術(shù)化解困境。為此，在將核心價值觀融入社會救助法時，應(yīng)以核心價值不同層次為區(qū)分實(shí)現(xiàn)倫理性的法律規(guī)范化改造，以社會救助領(lǐng)域特殊要求為基點(diǎn)建構(gòu)部門法特別保障機(jī)制，以比例原則具體方法為路徑化解社會救助法中的諸類價值沖突。

[關(guān)鍵詞]核心價值觀；社會救助法；理論反思；實(shí)現(xiàn)路徑

[中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A?

　　社會主義核心價值觀已經(jīng)被納入我國憲法之中，同時《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》（2018年5月中共中央印發(fā)）提出，“力爭經(jīng)過5到10年時間，推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系”。這對新近的立法修法提出了明確的時代要求。當(dāng)前，我國的《社會救助法》正處于立法過程中，2020年9月8日民政部、財(cái)政部發(fā)布了《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》 （以下簡稱“征求意見稿”）。在此背景下，如何實(shí)現(xiàn)核心價值觀與社會救助法的有效融合，以及推進(jìn)社會救助法對核心價值觀的彰顯與貫徹，就成為一項(xiàng)重要的歷史使命。因此，本文擬探討核心價值觀融入社會救助法的時代要求與制度準(zhǔn)備以及現(xiàn)有困境與完善路徑，以期為社會救助立法理念的創(chuàng)新、制度規(guī)則的優(yōu)化提供學(xué)理參考與政策建議。?

　　一、核心價值觀融入社會救助法的契機(jī)與制度基礎(chǔ)

　　核心價值觀融入社會救助法是踐行社會主義核心價值觀的必然要求，而社會救助法與核心價值觀的高度契合性以及現(xiàn)有社會救助法規(guī)對核心價值觀的部分體現(xiàn)則為該融入提供了制度準(zhǔn)備。

　?。ㄒ唬┥鐣髁x核心價值觀融入法治建設(shè)的要求

　　“任何國家與法律制度的變化都是以價值觀、世界觀以及意識形態(tài)的變化為基礎(chǔ)的?！盵1]具體到我國，2013年，中共中央辦公廳頒布了《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》。在此基礎(chǔ)上，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于進(jìn)一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確“大力培育和踐行社會主義核心價值觀，運(yùn)用法律法規(guī)和公共政策向社會傳導(dǎo)正確價值取向，把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)”。2018年，全國人大通過的憲法第5次修正案正式將社會主義核心價值觀納入我國憲法文本當(dāng)中，標(biāo)志著核心價值觀由一般意義上的道德規(guī)范進(jìn)一步提升為國家意志。與此同時，《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》要求“著力把社會主義核心價值觀融入法律法規(guī)的立改廢釋全過程”。這構(gòu)成了我國當(dāng)前立法修法工作的重點(diǎn)。

　　在此背景下，將核心價值觀融入當(dāng)前正在制定的“社會救助法”中就顯得尤其重要。社會法構(gòu)成了中國特色的社會主義法律體系的七大法律部門之一，而社會救助法作為社會法的核心構(gòu)成要素，對于維護(hù)公民生存權(quán)，維持社會底線正義，保障與改善民生具有重要意義。因此，將核心價值觀融入社會救助法，既是踐行社會主義核心價值觀的時代要求，也是將核心價值觀融入法治建設(shè)的必然舉措。

　?。ǘ┥鐣戎ㄅc核心價值觀具有高度契合性

　　社會救助法中的社會救助是指“國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存發(fā)展基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)”，[2]因此其在整個社會立法領(lǐng)域不僅涉及“國家公權(quán)力對收入分配關(guān)系進(jìn)行干預(yù)”，[3]而且構(gòu)成“最低生活水平之上的最后的一張安全網(wǎng)”。[4]“征求意見稿”第3條將其明確界定為“保障公民在依靠自身努力難以維持基本生活的情況下，依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助和服務(wù)”。作為保障與規(guī)范社會救助的法律體系，社會救助法是弱勢群體權(quán)益保障法，以社會公共利益為本位，著眼于法律的實(shí)質(zhì)正義，尤其強(qiáng)調(diào)解決貧困人口的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)問題。因此，社會救助法與社會主義核心價值觀的主要精神具有天然的一致性和高度契合性。

　　黨的十八大明確了社會主義核心價值觀的基本內(nèi)涵，包括國家層面的“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”，社會層面的“自由、平等、公正、法治”以及公民層面的“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”。而這些核心價值觀的每一個關(guān)鍵詞都與社會救助法有著密切的聯(lián)系。從核心價值觀的國家面向來看，就“富強(qiáng)”而言，社會救助法所規(guī)制與保障的社會救助需要強(qiáng)有力的公共財(cái)政支持，因此國家富強(qiáng)是社會救助法實(shí)施的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；與此同時，社會救助法通過對社會救助的規(guī)范與促進(jìn)，能夠保障公民因貧困、疾病、自然災(zāi)害、失業(yè)等特殊問題而獲得基本生存保障，這也對國家富強(qiáng)構(gòu)成了重要的制度支撐。就“民主”而言，社會救助法是為民眾提供基本生活保障的法律，尤其強(qiáng)調(diào)對低收入群體等弱勢群體的保障與維護(hù)，[5]成為反映民主理念的重要制度保障，彰顯人民當(dāng)家作主的社會主義國家政權(quán)的性質(zhì)。就“文明”而言，對弱勢群體的保障程度體現(xiàn)了國家與社會的文明程度，[6]而作為底線保障的社會救助法自然扮演著為文明價值筑基的法律作用。就“和諧”而言，社會救助法的實(shí)施不僅有利于保障民眾基本生活，同時能夠有力地緩解社會沖突與社會矛盾，從而為社會和諧提供了物質(zhì)基礎(chǔ)與制度保障。

　　從核心價值觀的社會面向來看，就“自由”而言，社會救助法為各類弱勢群體提供基本生存保障，從而為其在此基礎(chǔ)上自由開展經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各種活動提供了制度前提。就“平等”而言，社會救助法是弱勢群體權(quán)益的保障法，尤其是重視對實(shí)質(zhì)平等的關(guān)照與保障，而實(shí)質(zhì)平等構(gòu)成了社會救助法的基本要求。就“公平”而言，其不僅是社會救助的制度初衷，而且也構(gòu)成社會救助法中社會救助標(biāo)準(zhǔn)判斷、財(cái)產(chǎn)評估、待遇給付等環(huán)節(jié)的基本原則。就“法治”而言，其“客觀要求擴(kuò)大法律規(guī)范的體系，尤其是在有必要由國家干預(yù)公民權(quán)利的領(lǐng)域”，[7]因此其構(gòu)成社會救助立法、執(zhí)法與司法活動的基本要求。此外，作為行政法規(guī)的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）升級為作為法律的“社會救助法”本身就是社會救助法治化的制度結(jié)晶與體現(xiàn)。

　　從核心價值觀的公民面向來看，就“愛國”而言，社會救助法保障公民的社會救助權(quán)利，有利于增加公民的國家認(rèn)同。就“敬業(yè)”而言，社會救助法在就業(yè)救助中重視對勞動能力標(biāo)準(zhǔn)的把握，將救助與預(yù)防貧困以及促進(jìn)積極就業(yè)、愛崗敬業(yè)、減少懶惰（“防止養(yǎng)成惰民”[8]）有機(jī)結(jié)合。就“誠信”而言，社會救助法既需要國家講誠信，對于符合標(biāo)準(zhǔn)的被救助者予以積極救助，同時也要求個體講誠信，在家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況等方面必須如實(shí)申報(bào)，從而形塑誠信化的社會救助生態(tài)。就“友善”而言，社會救助法不僅積極鼓勵家庭成員、社區(qū)與社會成員之間的互助，并且也重視促進(jìn)與推動慈善救助以及其他社會力量參與社會救助，[9]無疑彰顯了友善的倫理價值與訴求。并且，通過對被救助者的制度保障，社會救助法所塑造的新時代被救助者的個體形象也應(yīng)當(dāng)具備愛國、敬業(yè)、誠信與友善的基本品質(zhì)。

　　（三）現(xiàn)行社會救助法對核心價值觀的部分體現(xiàn)

　　在“社會救助法”頒布之前，《暫行辦法》在社會救助領(lǐng)域扮演了“基本法”的作用。而《暫行辦法》從立法目的、基本原則、主要制度與具體規(guī)則等方面都在一定程度上體現(xiàn)了核心價值觀中的部分要素甚至是整體性的要求。

　　例如，在立法目的上，《暫行辦法》直接明確提出“公平”與“和諧”等社會與國家層面的兩個重要價值訴求（第1條）。在立法原則層面，其“托底線、救急難”不僅體現(xiàn)了平等價值，而且直接明確了社會救助中的“公開、公平、公正、及時”原則（第2條），這既凸顯了公正這一核心價值，同時也反映了法治等基本價值要求。而其中對于“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”的要求不僅反映了“政府和社會力量共同提供社會救助是國際上的普遍做法”，[10]更體現(xiàn)了對社會組織參與社會救助之自由的尊重與保障。

　　具體到制度規(guī)則方面，《暫行辦法》中對最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確立（第10條）、對即便獲得最低生活保障之后依然存在生活困難的個體進(jìn)一步予以強(qiáng)化保障（第12條），這些都是平等價值觀的外化體現(xiàn)。除了這些國家層面、社會層面的價值觀之外，《暫行辦法》以及其他與社會救助相關(guān)的法律法規(guī)對個體層面的核心價值觀也有所反映。

　　例如，《暫行辦法》開篇明義，將立法目的之一表述為“保障公民的基本生活”（第1條）。雖然基于人權(quán)保障的理念以及人道主義的精神，國家也會對其他國家的難民等群體進(jìn)行救助，但是救助的核心群體依然是本國公民，這為增強(qiáng)公民的國家意識與愛國精神提供了重要的制度基礎(chǔ)。而最新頒布的《民法典》不僅要求“夫妻應(yīng)當(dāng)互相忠實(shí)，互相尊重，互相關(guān)愛；家庭成員應(yīng)當(dāng)敬老愛幼，互相幫助”（第1043條），還將這些偏重道德層面的義務(wù)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)法定義務(wù)（第26條、第1059條、第1075條等），而《暫行辦法》對于缺乏勞動能力、沒有生活來源同時又缺乏履行上述義務(wù)者或履行能力者的人員，“給予特困人員供養(yǎng)”（第14條）。這是友善價值觀在社會救助法領(lǐng)域的有機(jī)體現(xiàn)。同時，對于敬業(yè)價值觀而言，在《暫行辦法》中也有部分貫徹，不管是在特困人員供養(yǎng)方面要求被供養(yǎng)人必須“無勞動能力”這一消極規(guī)定，還是在就業(yè)救助方面通過一系列扶持措施對有勞動能力者積極就業(yè)提供幫助的規(guī)定（第42條），都體現(xiàn)了《暫行辦法》內(nèi)在的價值要求：對于有勞動能力者，國家即便對其進(jìn)行生活保障也是暫時性的（例如災(zāi)害救助、臨時救助），國家依然鼓勵有勞動能力者積極參與就業(yè)、愛崗敬業(yè)；對于純粹因?yàn)閼卸璧戎饔^原因而不予就業(yè)、消極待業(yè)者，是《暫行辦法》重點(diǎn)防范的事項(xiàng)。此外，社會救助在很大程度上是由國家直接供給資金、物資與服務(wù)，因此，對于被救助者的誠信要求很高。對于一些“采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段，騙取社會救助資金、物資或者服務(wù)”做法，不僅會被要求退回，而且會受到罰款等處罰措施（第68條）。

　　二、核心價值觀融入社會救助法的困境反思

　　核心價值觀融入法治建設(shè)的這一時代要求呼喚將核心價值觀有效融入到社會救助法中，同時核心價值觀與社會救助法之間的內(nèi)在契合性與現(xiàn)有社會救助法律法規(guī)對核心價值觀均有所體現(xiàn)為核心價值觀的融入提供了可行性。但是，在核心價值融入社會救助法的過程中，其依然面臨著一些基礎(chǔ)性的困境，一旦解決不好，不僅容易讓社會救助法領(lǐng)域的核心價值觀融入流于形式，而且會消極影響社會救助法的法律規(guī)范體系建構(gòu)、特殊政策考量以及部門法價值的協(xié)調(diào)。目前，核心價值觀融入社會救助法主要面臨的困境類型可以從三個維度展開，分別是，核心價值觀倫理性的法律規(guī)范轉(zhuǎn)化困境、核心價值觀一般性的特殊機(jī)制保障困境以及核心價值觀沖突性的法律技術(shù)化解困境。

　?。ㄒ唬┖诵膬r值觀倫理性的法律規(guī)范轉(zhuǎn)化困境

　　“任何（政治）國家都以具有最低限度的實(shí)質(zhì)性共同價值信仰的存在為前提?！盵11]在我國，這種“實(shí)質(zhì)性共同價值信仰”就是社會主義核心價值觀，其最初是一整套融合國家層面、社會層面與個體層面的道德倫理價值體系。該道德倫理體系與社會救助法作為法律的規(guī)范體系存在很大差異，而這種差異既受制于道德與法律的差異，也受制于社會救助中的道德倫理與社會救助法律規(guī)范的差異?；谶@種差異，倫理學(xué)意義上的核心價值觀無法取代社會救助法而直接調(diào)整社會救助法中各類主體之間的法律關(guān)系。因此，需要“將社會主義核心價值觀通過立法目的條款、法律原則和法律規(guī)則的方式轉(zhuǎn)化”。[12]但是，要將核心價值觀中強(qiáng)調(diào)的國家、社會、個體層面的倫理要求與道德訴求轉(zhuǎn)化為具有規(guī)范意義的社會救助中的法律條文并非易事。

　　對于法律規(guī)范而言，其以權(quán)利義務(wù)為基本要素，對各類主體的行為與法律關(guān)系進(jìn)行規(guī)制、保障、引導(dǎo)與評價。但是，基于核心價值觀的抽象性以及層次性，這些價值觀中的不同價值要求融入法律規(guī)范的具體路徑、作用方式等方面自然存在差別，并且其通過社會救助法中的原則性規(guī)范、制度性架構(gòu)以及具體性規(guī)則來規(guī)制與保障政府部門、社會組織、公民個體的行為活動與相互關(guān)系的機(jī)制也不盡相同。因此，如何實(shí)現(xiàn)核心價值觀這一道德倫理體系向法律規(guī)范體系的有機(jī)轉(zhuǎn)化，是對此次社會救助法立法的重大挑戰(zhàn)。

　　第一，對于國家層面的核心價值觀而言，其抽象性最強(qiáng)，指導(dǎo)意義也最具普遍性，但是很難將其轉(zhuǎn)化為可以直接調(diào)整社會救助方面的具體法律關(guān)系的規(guī)范性條款。在這種情況下，如果試圖在每一個具體條款中明確體現(xiàn)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的價值理念，似乎可行性不高，同時容易導(dǎo)致法律條款的規(guī)范意蘊(yùn)被消減的不良后果。

　　第二，對于社會層面的核心價值觀而言，其抽象性居中，同時因?yàn)榕c側(cè)重調(diào)整國內(nèi)社會領(lǐng)域各個方面的法律體系相關(guān)性更強(qiáng)，較國家層面的核心價值觀而言似乎更容易轉(zhuǎn)化為社會救助中的各類法律規(guī)范。但是，自由、平等、公正、法治在整個法律領(lǐng)域同樣是放之四海而皆準(zhǔn)的原則性要求，如若將其直接轉(zhuǎn)化為調(diào)整具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律條款，依然容易失之寬泛、流于形式。

　　第三，公民層面的核心價值觀屬于公民道德與倫理的范疇，其基本的價值內(nèi)涵相對較為明確，在實(shí)踐中可以得到較好地把握與理解。但是，正是因?yàn)槠渚唧w涵義相對清晰，如果將這些個體道德層面的核心價值觀不加改造地轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)，則容易導(dǎo)致社會救助法中普通的參與主體（例如，參與社會救助的社會組織工作人員）與被救助者的道德義務(wù)泛化，以至于承擔(dān)過重的法律義務(wù)，不利于其權(quán)利義務(wù)之平衡配置。

　?。ǘ┖诵膬r值觀一般性的特殊機(jī)制保障困境

　　除了將核心價值觀的倫理要求轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范之外，“部門法的特點(diǎn)、規(guī)律和獨(dú)特性應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾腕w現(xiàn)”。[13]具體到社會救助法中，還需要社會主義核心價值觀中的普遍性要求和一般性規(guī)定同社會救助法的特殊價值要求相協(xié)調(diào)，尊重和體現(xiàn)社會救助的特點(diǎn)、規(guī)律和獨(dú)特性，進(jìn)而設(shè)計(jì)有效融合了核心價值觀的特殊保障機(jī)制。但是，如何結(jié)合兩者的特性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特殊保障機(jī)制融貫性設(shè)計(jì)，也構(gòu)成社會救助法立法中的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

　　這個問題體現(xiàn)在社會救助法這一部門法（社會救助法是社會法部門的子部門）的方方面面。第一，社會救助法中法律原則的確立困境。（1）核心價值觀中既有價值直接轉(zhuǎn)化為社會救助法中法律原則時的理解困境。例如，在平等價值觀方面，其本身固然同時構(gòu)成一項(xiàng)具有普世性的法律原則。但是，一方面，平等原則具有不同的法律內(nèi)涵，大致又分為形式平等、實(shí)質(zhì)平等甚至結(jié)果平等等幾種類型。而不同的部門法對平等的側(cè)重點(diǎn)往往多有差異。例如，在傳統(tǒng)民法領(lǐng)域，特別重視形式平等，[14]往往不區(qū)分民事主體的性別、出身、教育背景、實(shí)力強(qiáng)弱等因素，而徑直抽象出獨(dú)立的“人”的理念，允許其與其他形式平等的主體建立各種民事關(guān)系。但是，隨著現(xiàn)代民法的發(fā)展，對于消費(fèi)者、老年人、女性等法律關(guān)系中相對弱勢的一方，立法上往往予以特殊的保障與照料，從而糾正形式平等在特定場景中所可能帶來的實(shí)質(zhì)不正義，從而強(qiáng)化對相關(guān)主體實(shí)質(zhì)平等的保障。具體到社會救助領(lǐng)域，平等的具體內(nèi)涵似乎應(yīng)當(dāng)進(jìn)行進(jìn)一步的類型化處理，否則將會因?yàn)槠涑橄笮砸约岸嗔x性而給制度規(guī)則建構(gòu)與法律條文解釋帶來不必要的麻煩。為此，社會救助法中涉及平等問題的一些條款，有的涉及形式平等，例如不分城鄉(xiāng)居民，均應(yīng)當(dāng)一視同仁地予以救助；而有的則重視實(shí)質(zhì)平等，例如，針對老年人、兒童進(jìn)行的特殊強(qiáng)化保障。（2）核心價值觀中既有價值間接轉(zhuǎn)化為社會救助法中法律原則的設(shè)定困境。即在社會救助法領(lǐng)域，對于一些特殊法律原則而言，與核心價值觀并不存在一一對應(yīng)的關(guān)系，此時，如何結(jié)合社會救助的基本特性而將多個核心價值整合為該法中的特殊原則就變得頗為困境。例如，基于民主、文明、平等、愛國等價值觀以及社會救助對國家財(cái)政保障與行政給付的天然要求，是否可以直接確立“國家責(zé)任原則”？[15]抑或從促進(jìn)社會力量參與社會救助的政策考量出發(fā)，確立“國家與社會責(zé)任并重[16]的原則？以及如果確立，該原則的基本內(nèi)涵是什么？這些均值得深入探討。

　　第二，具體制度規(guī)則的設(shè)計(jì)困境。例如，對于國家層面的文明價值觀而言，其不僅要求社會救助的理念具有現(xiàn)代性，而且要求具體的制度規(guī)則設(shè)計(jì)符合文明進(jìn)步的具體要求。但是，在具體的社會救助項(xiàng)目類型安排等方面如何彰顯文明價值，頗為棘手：文明價值自然要求拓展社會救助項(xiàng)目的類型，從而系統(tǒng)保障被救助者基本生活，但是，如果在《暫行辦法》之外將護(hù)理救助、心理咨詢等也納入社會救助制度中，是否容易模糊社會救助與其他社會保障制度的區(qū)別？對于社會層面的法治而言，屬于現(xiàn)代法治國家中的題中之意，在公私法領(lǐng)域中均應(yīng)予以貫徹。法治不僅要求有法可依，同時還要求法律本身要有效保障權(quán)利、有力約束與規(guī)范權(quán)力。具體到社會救助法的具體制度規(guī)則，目前存在著嚴(yán)重的程序性權(quán)利缺失或不足的問題，[17]但是究竟以何種方式落實(shí)法治理念、保障公民在社會救助方面的程序性權(quán)利才最符合其社會救助領(lǐng)域的內(nèi)在要求，也頗為棘手。對于個體層面的誠信價值觀而言，誠信問題在現(xiàn)代社會中已經(jīng)被法律化了，不僅私法領(lǐng)域確立了誠信原則，公法領(lǐng)域也強(qiáng)調(diào)誠信理念并通過信賴保護(hù)原則予以體現(xiàn)。作為社會法的社會救助法自然要體現(xiàn)誠信原則，但是具體體現(xiàn)的方式應(yīng)該有所區(qū)別。不過，《暫行辦法》中對于個人財(cái)產(chǎn)如實(shí)申報(bào)義務(wù)以及其他相關(guān)的欺詐懲戒制度與其他法律的規(guī)定幾無區(qū)別。

　?。ㄈ┖诵膬r值觀沖突性的法律技術(shù)化解困境

　　核心價值觀沖突性在法律制度中的表現(xiàn)較為明顯。對于規(guī)范意義上的自由、平等、公正、法治、誠信、友善等核心價值觀而言，都是需要立法者、司法者在設(shè)計(jì)相應(yīng)條款、解決相應(yīng)糾紛時追求的目標(biāo)。但是，在特定的目的取舍、制度建構(gòu)與規(guī)則設(shè)計(jì)時，這些核心價值之間難免發(fā)生沖突。這一問題在社會救助法中并不例外，但是其具體沖突的外在表現(xiàn)形式可能具有自身特點(diǎn)。

　　例如，在立法宗旨層面，《暫行辦法》規(guī)定了“加強(qiáng)社會救助，保障公民的基本生活，促進(jìn)社會公平，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”等幾項(xiàng)立法目的。其中，公平、和諧明顯都是核心價值觀的基本內(nèi)容。而且，從《暫行辦法》的立法目的排序而言，保障公民基本生活及其背后所彰顯的公民在憲法上所享有的“物質(zhì)幫助權(quán)”以及學(xué)理上的生存權(quán)似乎居于首要位置。但是，如果未來的社會救助法直接將包容國家、社會、個體三個層面的核心價值觀均明確規(guī)定為立法目的，則這些價值觀于公民獲得社會救助的權(quán)利之優(yōu)先次序究竟如何處理，不無疑問。

　　在法律原則層面，不同原則之間的潛在沖突之化解也需要審慎對待。例如，《暫行辦法》規(guī)定了“公開、公平、公正”原則，同時也確立了“及時”原則。在這種情況下，為了維護(hù)公開、公平與公正，很多時候可能需要以限縮及時原則為代價；而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件等緊急情況下，似乎及時原則的重要性與必要性均大幅提升，此時又如何處理其相互關(guān)系，變得頗為困難。此外，如果未來的社會救助法確立了社會救助權(quán)原則以及自立原則，則在前者強(qiáng)調(diào)國家與社會對個體的救助而后者強(qiáng)調(diào)個體自助的情況下，應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)處理其相互關(guān)系也頗為重要。

　　當(dāng)然，更為棘手的是一些具體的制度與規(guī)則的設(shè)計(jì)問題，其中的價值沖突更為具體明確，也更需要妥善地應(yīng)對解決。例如，在社會救助法中，一個很重要的問題就是確立社會救助給付標(biāo)準(zhǔn)。從生存權(quán)保障的角度而言，現(xiàn)有的最低生活保障等社會救助水平相對于當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言偏低，難以滿足被救助者（家庭）的基本生活需求，應(yīng)當(dāng)予以提高。[18]與此同時，高水平的社會救助給付標(biāo)準(zhǔn)固然體現(xiàn)了對被救助者的生存權(quán)的強(qiáng)化保護(hù)，但是基于社會救助的資金在很大程度上取決于政府公共支出，而后者在很大程度上又取決于政府對納稅人的稅款征繳，因此高水平的給付標(biāo)準(zhǔn)在強(qiáng)化生存權(quán)與實(shí)質(zhì)平等的保障的同時，也弱化了對納稅人財(cái)產(chǎn)處分自由的保護(hù)。因此，如何平衡（納稅人的財(cái)產(chǎn)處分）自由與（保護(hù)被救助者的實(shí)質(zhì)）平等的關(guān)系，考驗(yàn)著社會救助立法者的智慧。此外，基于公共財(cái)政支持社會救助的考量，政府往往需要獲得被救助者準(zhǔn)確的家庭情況、財(cái)產(chǎn)信息，而這與被救助者隱私權(quán)、個人信息權(quán)等存在潛在的沖突。諸如此類，在社會救助立法中，均是需要加以特別注意的價值沖突事項(xiàng)。

　　三、核心價值觀融入社會救助法的實(shí)現(xiàn)路徑

　　核心價值觀融入社會救助法時，除了在立法目的上明確規(guī)定核心價值觀之外，應(yīng)以核心價值不同層次為區(qū)分實(shí)現(xiàn)倫理性的法律規(guī)范化改造，以社會救助領(lǐng)域特殊要求為基點(diǎn)建構(gòu)部門法特別保障機(jī)制，以比例原則具體方法為路徑化解社會救助法中的諸類價值沖突。

　　（一）區(qū)分核心價值不同層次落實(shí)價值規(guī)范表達(dá)

　　社會救助法中的“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含社會救助所建立和所追求的價值理念與基本準(zhǔn)則”。[19]對于社會主義核心價值觀中的倫理要素，必須轉(zhuǎn)化為社會救助中的法律規(guī)范方可具有“融入”功效，同時又因諸核心價值的自身特性，又需要有所區(qū)分地納入法律原則、制度與規(guī)則等層面，才能確?！案鼮橛行У厝谌搿?。對此，可以結(jié)合國家、社會、個體三個層面的核心價值觀特質(zhì)以及法律規(guī)范層面的立法目的、理念、原則、制度與規(guī)則的模式將核心價值觀妥善轉(zhuǎn)化為社會救助法中的法律規(guī)范。

　　第一，國家層面的核心價值觀引領(lǐng)社會救助法的法律理念與立法宗旨。作為國家層面的核心價值觀“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”基本理念，在社會主義核心價值觀體系中居于最高層次，對社會救助法的理念和立法宗旨具有統(tǒng)攝作用，決定著社會救助法的價值理念和其在社會救助事業(yè)發(fā)展中的制度功能。為此，有別于《暫行辦法》的規(guī)定，鑒于目前的“征求意見稿”并未有所體現(xiàn)，可以在即將出臺的《社會救助法》立法宗旨條款中明確寫入“弘揚(yáng)社會主義核心價值觀”，以彰顯作為“國民生存與社會安定的最后一道防線”[20]的社會救助法與核心價值觀的高度一致性，并為社會救助領(lǐng)域的配套立法、執(zhí)法以及司法活動提供提綱挈領(lǐng)的價值指引。

　　第二，社會層面的核心價值觀形塑社會救助法的基本原則與制度架構(gòu)。作為社會層面的價值觀，“自由、平等、公正、法治”是從社會層面對社會主義核心價值觀基本理念的凝練，回答了我們要建設(shè)什么樣的社會的問題，體現(xiàn)了社會的價值取向，是社會救助法的精神的集中體現(xiàn)，需要通過法律的原則和制度予以體現(xiàn)。尤其是社會層面的核心價值觀一旦轉(zhuǎn)化為法律原則，則可以進(jìn)一步用來規(guī)制具體的法律規(guī)范的效力空間，為后續(xù)法律漏洞補(bǔ)充提供根據(jù)，[21]同時有助于以此為基點(diǎn)“完善政策評估和糾偏機(jī)制”[22]對于各類有悖社會救助法律原則的觀念與政策加以否定性評價與限制。

　　第三，個體層面的核心價值觀塑造社會救助法的救助對象以及利益相關(guān)方的行為標(biāo)準(zhǔn)。作為個人行為層面的價值觀“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”是公民基本道德規(guī)范和價值準(zhǔn)則。其中一些內(nèi)容依然可以作為原則（如誠信原則為典型）加以融入，但個體層面的核心價值觀主要應(yīng)當(dāng)構(gòu)成救助對象與利益相關(guān)者在法律層面上的基本行為標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，在將一些基本道德要求上升為法律規(guī)范之時，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持寬嚴(yán)適度、剛?cè)嵯酀?jì)，減少泛道德化的法律規(guī)定，[23]以防止對被救助者權(quán)利的過分減損。

　　在將核心價值觀的諸要素通過立法目的、法律原則、基本制度與具體規(guī)則的方式有機(jī)融入社會救助法體系的基礎(chǔ)上，核心價值觀本身也就構(gòu)成了不確定法律概念與一般條款。例如自由、平等等高度抽象的概念以及明文要求誠實(shí)信用的條款規(guī)定。在此情況下，社會救助法實(shí)際上已經(jīng)授權(quán)“法官依價值判斷將不確定概念和一般條款具體化”。[24]這為司法上運(yùn)用法律解釋學(xué)將作為不確定法律概念以及一般條款的諸核心價值進(jìn)一步融入社會救助法之實(shí)踐提供了又一路徑。

　?。ǘ┙Y(jié)合社會救助特殊要求建構(gòu)特別保障機(jī)制

　　在明確了核心價值觀轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的基本路徑后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步結(jié)合社會救助領(lǐng)域的特殊要求與社會救助的發(fā)展規(guī)律，將核心價值觀中的一般理念轉(zhuǎn)化為符合社會救助法這一部門法要求的特別保障機(jī)制。

　　第一，對社會救助法中的基本原則進(jìn)行類型處理，以突出社會救助的發(fā)展規(guī)律。在不同的法律部門、法律文件或某個具體的法律條文中，核心價值觀受到強(qiáng)調(diào)的程度會有所差別。例如，民事法律制度規(guī)范更強(qiáng)調(diào)自由，行政法律規(guī)范特別是執(zhí)法類制度更重視公正。具體到社會救助法的法律原則，除了可以直接借用核心價值觀中的一些具體表述（例如公正、平等）進(jìn)而明確其在社會救助法中的特定意蘊(yùn)之外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會救助的基本目標(biāo)與發(fā)展規(guī)律，而設(shè)計(jì)一些新原則。

　　例如，社會救助法的立法基石就是保障公民獲得社會救助的權(quán)利。因此，可以結(jié)合平等、法治等核心價值觀以及社會救助的具體目標(biāo)導(dǎo)向，明確提出社會救助權(quán)利保護(hù)原則，奠定社會救助法作為權(quán)利保護(hù)法的整體基調(diào)，從而將社會救助由傳統(tǒng)政府恩賜轉(zhuǎn)化為適格被救助者的法定權(quán)利，并為后續(xù)的權(quán)利類型（諸如社會救助請求權(quán)、社會救助信息知情權(quán)等[25]）的合理拓展、公權(quán)力有效約束甚至“國家責(zé)任原則”的確立（社會救助權(quán)原則與國家責(zé)任原則實(shí)際上存在目的與手段的內(nèi)在關(guān)聯(lián)）提供邏輯起點(diǎn)。又如，脫胎于古典濟(jì)貧法的現(xiàn)代社會救助法特別重視勞動者自食其力，對于有勞動能力者，抑或無勞動能力但是有其他生活來源者，國家原則上并無必要予以救助。因此，結(jié)合核心價值觀中的敬業(yè)理念以及社會救助法對于無勞動能力并且缺乏生活來源者的底線生活保障的特性，可以考慮將自立作為一項(xiàng)重要的社會救助法基本原則予以確立，“通過最低生活的保障實(shí)現(xiàn)被保護(hù)者作為主體性生活者的精神自立乃至人格自立”，[26]“幫助其提高自食其力的能力”，[27]從而為引領(lǐng)后續(xù)的制度設(shè)計(jì)、規(guī)則解釋提供原則引領(lǐng)。另外，立足于我國傳統(tǒng)的家國情懷、核心價值觀中的和諧理念與友善精神以及社會救助中的以家庭為單位予以救助的現(xiàn)實(shí)合理性，可以考慮在社會救助法中明確“以家庭為單位”進(jìn)行救助的原則，并據(jù)此為后續(xù)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)、家庭收入計(jì)算等規(guī)則設(shè)計(jì)提供原則指引。

　　第二，對社會救助法中的基本規(guī)則進(jìn)行契合社會救助特點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會救助活動中特殊情況，有側(cè)重性地設(shè)計(jì)保障該價值的相關(guān)特定制度規(guī)則。其中，對于國家層面的“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”而言，除了作為社會救助法的立法目的與宏觀理念之外，在一些具體的社會救助法的制度規(guī)則設(shè)計(jì)中也需要予以貫徹。例如，對于社會救助的項(xiàng)目而言，《暫行辦法》僅限定于最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助與臨時救助，這相較于以災(zāi)害救助與特困救助為核心的傳統(tǒng)救助而言，通過對救助項(xiàng)目類別的拓展，已經(jīng)體現(xiàn)了社會救助文明性的基本要求。但是，從文明發(fā)展的角度而言，現(xiàn)有的項(xiàng)目類型依然需要進(jìn)一步發(fā)展，以滿足一個更為文明的社會的要求。據(jù)此，可以考慮將護(hù)理救助、心理援助等具有一定發(fā)展性特質(zhì)的項(xiàng)目納入社會救助項(xiàng)目體系中。

　　對于社會層面的“自由、平等、公正、法治”而言，除了轉(zhuǎn)化為法律原則之外，同樣需要在具體制度架構(gòu)與規(guī)則設(shè)計(jì)中與社會救助有效結(jié)合，加以融入。例如，對于自由而言，應(yīng)當(dāng)放松社會救助類慈善組織的設(shè)立條件，“為其發(fā)展提供應(yīng)有的空間”，[28]以保障與促進(jìn)民間組織參與社會救助，并“可以對社會救助起到有力的補(bǔ)充作用”；[29]同時，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對被救助者在教育、就業(yè)等方面的救助保障水平，從而為后者自立生活、自由活動提供制度支持。對于法治而言，在社會救助法的設(shè)計(jì)中，除了明確被救助者的諸類實(shí)體性權(quán)利[30]之外，尤其需要進(jìn)一步強(qiáng)化社會救助的程序性規(guī)范設(shè)計(jì)，通過細(xì)化規(guī)定社會救助行為的啟動條件、步驟、時間、次序等申請程序安排，并輔之以規(guī)范的審批程序、專業(yè)的實(shí)施程序、有力的救助程序以及針對突發(fā)事件等特殊類型化的社會救助程序，[31]來切實(shí)減少社會救助給付與監(jiān)管中存在的權(quán)力濫用行為，確保被救助者的實(shí)體性權(quán)利得到有效保障。[32]

　　對于個體層面的“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”價值觀而言，也需要結(jié)合社會救助的特殊情況加以具體制度設(shè)計(jì)。例如，對于誠信價值觀而言，一方面其在私法與公法領(lǐng)域成為規(guī)范個體行為的誠信原則與信賴保護(hù)原則；另一方面，在社會救助領(lǐng)域，為確保精準(zhǔn)救助，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)或優(yōu)化城鄉(xiāng)低保瞄準(zhǔn)機(jī)制、[33]被救助者的誠信激勵機(jī)制、失信救助者的信用降級懲戒機(jī)制以及部門聯(lián)動型的信息共享與大數(shù)據(jù)分析機(jī)制；而為確保民間救助“物資的穩(wěn)定到位”，[34]應(yīng)明確民間發(fā)起的社會救助協(xié)議構(gòu)成《民法典》中的“具有救災(zāi)、扶貧、助殘等公益、道德義務(wù)性質(zhì)的贈與合同”。諸如此類，都有利于強(qiáng)化對相關(guān)主體誠信義務(wù)的法律規(guī)制。又如，針對敬業(yè)價值觀，在就業(yè)救助方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持并優(yōu)化勞動能力判斷標(biāo)準(zhǔn)，同時強(qiáng)化對有勞動能力者的就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)，鼓勵勞動者積極就業(yè)與愛崗敬業(yè)，避免懶惰。對于友善而言，不僅應(yīng)當(dāng)結(jié)合《民法典》中關(guān)于一定范圍與條件下的家庭成員之間法定扶養(yǎng)、贍養(yǎng)與撫養(yǎng)義務(wù)條款，落實(shí)家庭成員友善倫理的法定化，同時還需要結(jié)合《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》等慈善公益的法律法規(guī)，進(jìn)一步整合社會力量參與社會救助的制度架構(gòu)，促進(jìn)社區(qū)互助、慈善救助與社會幫扶等超越家庭關(guān)系的社會向善力量的發(fā)展。

　?。ㄈ┎扇”壤瓌t具體方法化解諸類價值沖突

　　在將核心價值觀由道德倫理范疇轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，進(jìn)而由一般的法律理念原則與制度規(guī)則轉(zhuǎn)化為符合社會救助特性與規(guī)律的特別保障機(jī)制之時，還需要處理的一個重要事項(xiàng)就是理念、原則、制度與規(guī)則之間的價值沖突協(xié)調(diào)問題，這種協(xié)調(diào)不僅是國家層面和諧價值的必然要求，更是社會層面法治價值的基本體現(xiàn)?！笆聦?shí)上，法律（包括憲法）通常是各種價值沖突與妥協(xié)的產(chǎn)物，”[35]而“立法的目的也就在于公平合理地分配與調(diào)節(jié)社會利益、不同群體的利益和個人利益以協(xié)調(diào)社會正常秩序”。[36]為此，在社會救助法的體系設(shè)計(jì)中，可以考量采取比例原則的方法妥善化解、平衡各類價值沖突。

　　第一，立法目的排序中的價值沖突之技術(shù)化解。對于法律條款而言，有時文字表述的前后往往潛藏著優(yōu)先順位的考量。對此，在社會救助立法中，其首要目的就是保障公民獲得社會救助的權(quán)利。因此，盡管在立法目的條款中需要融入核心價值觀，但是可以考慮明確提出獲得社會救助的權(quán)利，并將其放入立法目的條款中的首位，以彰顯社會救助法最為重要的立法目的。

　　第二，法律原則協(xié)調(diào)中的價值沖突之技術(shù)化解。社會救助法除了應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確各種法律原則之外，還需要妥善處理各類原則之間的潛在或現(xiàn)實(shí)沖突。以上文所提到的公開、公平、公正原則與及時原則為例。在常態(tài)情形下，兩者可能存在潛在沖突：為了確保公開、公平、公正，政府需要運(yùn)用人力、物力，通過各種程序與手段，來確保其救助行為與過程符合這些原則的要求，但是在時間與效率上可能造成延后的效果。對此，妥當(dāng)?shù)奶幚矸绞綉?yīng)當(dāng)是，在承認(rèn)前者優(yōu)位的基礎(chǔ)上，運(yùn)用及時原則來進(jìn)一步規(guī)范指引“三公”原則引領(lǐng)下的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐操作，使得確?！肮_、公平、公正”的整個流程本身具有高效運(yùn)行與及時便捷的特征。與此同時，還需要區(qū)分常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)。在諸如新冠疫情在內(nèi)的各類突發(fā)事件中，在某些階段或某些領(lǐng)域，救助的應(yīng)變性[37]與效率要求已經(jīng)壓倒了按部就班情況下的“三公”原則時，及時原則似乎應(yīng)當(dāng)被納入一個更為優(yōu)先的位置予以考量。

　　另外，如果未來的社會救助法同時承認(rèn)社會救助權(quán)原則與自立原則，則兩者的關(guān)系處理也需要審慎對待。學(xué)理上的“補(bǔ)充性”原則的存在本身似乎就是為了化解這兩個原則之間的沖突的：即“社會救助雖然是行政主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但這種救助時第二位的給付義務(wù)，對于自身生存權(quán)的繼續(xù)，個人負(fù)有第一位的責(zé)任”。[38]當(dāng)然，這種補(bǔ)充性原則本身也需要受到限定，該原則所提及的個體主要是具有勞動能力者或者具有生活來源者。對于那些缺乏勞動能力并且沒有生活來源的適格個體而言，國家應(yīng)當(dāng)盡快主動介入，及時啟動其社會救助權(quán)的保障程序。

　　第三，制度規(guī)則建構(gòu)中的價值沖突之技術(shù)化解。例如，針對社會救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定問題，需要平衡納稅人財(cái)產(chǎn)處分自由與被救助人的生存權(quán)以及實(shí)質(zhì)平等利益。對此，首先制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)是對后者的保障以及對前者的限制，其背后反映的是生存利益高于純粹的財(cái)產(chǎn)自由的這一價值沖突處理方案。這是在確立社會救助標(biāo)準(zhǔn)時需要明確的一點(diǎn)。與此同時，對前者的限制并非是為了限制而限制，其限制的目的是對現(xiàn)有被救助者基本生活水平與底線生活標(biāo)準(zhǔn)的維護(hù)，而不是讓被救助者在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域享受極高水平的福利支持。因此，需要綜合考量國家與各地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與各級財(cái)政的收支情況，適時加以優(yōu)化設(shè)計(jì)與調(diào)整，從而在不給納稅人造成過大的稅負(fù)（過分限縮其財(cái)產(chǎn)處分自由）的同時，穩(wěn)步提升社會救助的全國標(biāo)準(zhǔn)以及各地具體標(biāo)準(zhǔn)。在此情況下，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)賦權(quán)中央與地方政府以行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的形式根據(jù)全國以及當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展情況實(shí)時調(diào)整其救助標(biāo)準(zhǔn)，以確保“國家機(jī)關(guān)選取的授益手段必須與國家財(cái)政的承受能力相適應(yīng)”。[39]

　　又如，為了確保被救助者誠信行為以及對被救助者進(jìn)行精準(zhǔn)救助，社會救助法需要賦權(quán)相關(guān)主體對被救助者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)查，并且實(shí)時更新。與此同時，被救助者的隱私權(quán)與個人信息作為一項(xiàng)重要的權(quán)利類型，也需要得到社會救助法的充分保障。為此，可以通過嚴(yán)格規(guī)定相關(guān)主體調(diào)查、搜集與社會救助方面相關(guān)的個人信息的啟動條件與信息范圍并規(guī)范其權(quán)力行使的程序，以有效調(diào)和兩者之緊張關(guān)系。

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責(zé)任編輯：文心

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[基金項(xiàng)目]國家社科基金重大研究專項(xiàng)“社會主義核心價值觀融入社會救助立法研究”（19VH013）;國家社科基金一般項(xiàng)目“中國社會法立法問題研究”（19BFX176）。

[作者簡介]楊思斌，中國勞動關(guān)系學(xué)院公共管理學(xué)院教授、副院長；李德健，浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師。